Hrvatska je dobila svoj prvi zakon o zaštiti zviždača, formalno nazvan Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Sabor ga je prihvatio u veljači ove godine, a na snagu stupa 1. srpnja 2019.

Dosad zaštita zviždača (što je uvriježeni naziv za osobe koje prijavljuju nepravilnosti povezane s obavljanjem poslova kod svojih poslodavaca) nije bila uređena jednoznačno i cjelovito, nego mjestimice, s više različitih zakona, i to ponajprije Zakonom o radu, Kaznenim zakonom i Zakonom o državnim službenicima. Imajući to na umu, kao i to da je nakon slučaja Snowden iz 2013. sustavna i svrhovita zaštita zviždača postala svojevrsna vruća tema na globalnoj razini, moglo se očekivati da će i hrvatski zakonodavac ubrzo posegnuti za sličnom legislativnom mjerom.

Racionalni preduvjet

Mora se priznati da je ta mjera došla mnogo brže nego što se vjerovalo, uzimajući u obzir da direktiva koja na europskoj razini uređuje zaštitu zviždača (Direktiva o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije) još nije konačno potvrđena. To znači da će Hrvatska, ako se konačni tekst direktive koja stupi na snagu, bude uvelike razlikovao od prijedloga one na temelju koje je Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti​donesen, morati taj isti zakon mijenjati da bi se uskladio s navedenom direktivom. Iako je sporost našega zakonodavnog sustava često predmet kritika, ne možemo se oteti dojmu da bi ovaj put bilo bolje da se još malo pričekalo – ako već ne iz praktičnih, spomenutih razloga eventualnog usklađenja s relevantnim europskim normama, onda barem kako bi se uzelo još vremena za donošenje kvalitetnijega zakonskog teksta. Naime, zakon koji smo dobili prepun je nejasnoća i nelogičnosti, stoga je sigurno da će u ionako krnji sustav unijeti još više dvojbi i nesigurnosti.
Kad je riječ o tom zakonu, ne može se reći da smo previše zaostajali za drugim zemljama Europske unije. Naime, uz Hrvatsku samo jedanaest članica – Mađarska, Irska, Malta, Nizozemska, Rumunjska, Slovačka, Francuska, Švedska, Italija, Ujedinjeno Kraljevstvo i Belgija – ima neku vrstu posebnih zakona koji sustavno uređuju tu problematiku. Neke od zemalja s dugotrajnom tradicijom poštovanja ljudskih i radničkih prava još nemaju takve zakone. Primjerice, u Njemačkoj udruge civilnog društva s nestrpljenjem prate razvoj događaja na europskoj razini jer donošenje direktive smatraju racionalnim preduvjetom za uređenje nacionalnoga zakonodavstva.
Kako bilo, Hrvatska se ovaj put odlučila požuriti te je nakon provedene javne rasprave (iz koje, usudili bismo se reći, mnogi korisni prijedlozi i primjedbe nisu prihvaćeni), donijela spomenuti zakon.

Tko su obveznici

Zapelo je već na početku – na definiciji poslodavca. Hrvatska se odlučila za sveobuhvatan pristup i zaštitu proširila na osobe koje obavljaju poslove i u javnom i u privatnom sektoru (jednako kao većina prijenavedenih zemalja s postojećom relevantnom legislativom, osim Rumunjske i Belgije, koje su zaštitu ograničile na zaposlene u javnom sektoru). Nejasno je obvezuje li Zakon sve poslodavce ili samo one koji zapošljavaju najmanje pedeset osoba (i uključuje li taj broj samo radnike ili i druge osobe koje obavljaju neke poslove kod tog poslodavca, primjerice na temelju ugovora o djelu ili tzv. studentskih ugovora). Čini nam se da je unatoč nespretnoj definiciji namjera ipak bila ovo drugo, da, dakle, pravo na zaštitu Zakon pruža osobama koje obavljaju poslove kod poslodavaca s pedeset i više zaposlenih. Upravo ti poslodavci imaju obvezu uspostavljanja unutarnjeg sustava nepravilnosti (osim unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti Zakon poznaje i vanjsko te javno razotkrivanje); slično rješenje postoji i u Nizozemskoj, Slovačkoj i Francuskoj.

Povjerljive osobe

Što znači takav sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i koje su obveze poslodavaca (onih s, dakle, najmanje pedeset radnika)? Pojednostavnjeno, to je sustav koji radnicima i ostalim osobama koje obavljaju pojedine poslove omogućuje da nepravilnosti prijave izravno poslodavcu. U tu svrhu poslodavci moraju donijeti opći propis kojim će urediti postupak unutarnjeg prijavljivanja (to može biti i pravilnik o radu), imenovati povjerljivu osobu koja će biti ovlaštena zaprimati takve prijave (kao i njezina zamjenika), zaštiti prijavitelja od štetne radnje i poduzeti mjere za otklanjanje i zaustavljanje takve štetne radnje i njezinih posljedica. Zvuči jednostavno i logično, međutim, poslodavci bi se mogli naći u nevolji ako nijedan od njihovih radnika ne želi prihvatiti imenovanje za povjerljivu osobu jer, naime, nikoga ne mogu natjerati da prihvati takvo imenovanje. Ako pak nikoga ne imenuju, izlažu se prekršajnoj odgovornosti. Osim toga, ako povjerljivu osobu predloži dvadeset posto radnika, isti taj postotak može je i opozvati; no nije predviđena mogućnost opoziva povjerljive osobe ako je imenovana izravno odlukom poslodavca. Stoga se postavlja pitanje što ako, primjerice, poslodavac povjerljivoj osobi otkaže ugovor o radu – može li onda, što bi bilo logično, i opozvati njezino imenovanje?
Zakon propisuje mnogo obveza za povjerljivu osobe nakon što zaprimi prijavu (među ostalim, ispitivanje prijave, pokretanje radnji za zaštitu prijavitelja, prosljeđivanje prijave mjerodavnim tijelima ako ona nije riješena s poslodavcem i slično) – pritom poslodavac ne smije utjecati ili pokušati utjecati na postupanje povjerljive osobe i njezina zamjenika pri pokretanju tih radnji. Opet, bilo bi logično, kad Zakon ne bi propisivao prekršajnu odgovornost za poslodavce koji 'od trenutka zaprimanja prijave ne ispitaju prijavu nepravilnosti i ne poduzmu radnje iz svoje nadležnosti potrebne za zaštitu prijavitelja (…)', ako se poslodavac ne smije miješati u postupak u nadležnosti povjerljive osobe, kako može biti odgovoran za eventualne nepravilnosti u takvom postupku?
Posebno je pitanje, na koje Zakon ne nudi konkretan odgovor, što je s velikim međunarodnim sustavima i grupacijama koje često na razini cijele grupe imaju temeljito propisan i razrađen sustav prijave sumnji na korupciju i nejednako postupanje (u praksi su česti tzv. whistleblower hotlines) te njihova rješavanja. Čini se da, čak i kad bi takvi sustavi nudili prijaviteljima veću zaštitu od hrvatskog zakona, hrvatski poslodavci (s najmanje pedeset radnika) i strani poslodavci koji u Hrvatskoj (ili ukupno?) zapošljavaju najmanje pedeset radnika ipak moraju uspostaviti dodatni sustav unutarnjeg prijavljivanja u skladu sa Zakonom. Pritom je nejasno mogu li se njihovi radnici i dalje služiti internim sustavima uspostavljenima unutar grupe (pitanje iznošenja i općenito prikupljanja osobnih podataka prijavitelja prema Zakonu je posebna problematika koju nećemo razlagati za potrebe ovoga članka).

Tri vrste prijava

Za razliku od unutarnjeg prijavljivanja, koje je uspostavljeno unutar tvrtki poslodavca, postoji tzv. vanjsko prijavljivanje. To je otkrivanje nepravilnosti nadležnom tijelu (konkretno, pučkom pravobranitelju, koji zatim pokreće radnje iz svoje nadležnosti) kojim se prijavitelj može poslužiti ako postoji neposredna opasnost za život, zdravlje, sigurnost, od nastanka štete velikih razmjera ili uništenja dokaza, ako ne postoji mogućnost unutarnjeg prijavljivanja, ako prijavitelj više ne obavlja poslove kod tog poslodavca ili, općenito, ako postoje neke nepravilnosti ili bojazan vezani uz postupak unutarnjeg prijavljivanja. Također postoji mogućnost izravne prijave 'tijelima ovlaštenima na postupanje prema sadržaju prijave prema posebnom zakonu', no ostaje nejasno koja bi to tijela bila (na pamet nam padaju, primjerice, DORH ili Državni inspektorat, ali onda je nejasno zbog čega uopće postoji mogućnost prijave pučkom pravobranitelju).
Kao treći, posebni oblik prijave nepravilnosti Zakon predviđa tzv. javno razotkrivanje – otkrivanje nepravilnosti javnosti. Posebno je zanimljiva zakonska odredba koja propisuje da prijavitelj može 'iznimno, bez prethodnog prijavljivanja nepravilnosti kod poslodavca ili nadležnog tijela, javno razotkriti informacije ako postoji neposredna opasnost za život, zdravlje, sigurnost ili od nastanka štete velikih razmjera ili uništenja dokaza'. Dakle, preduvjet za javno razotkrivanje identičan je kao i jedan od preduvjeta za vanjsko prijavljivanje, što zapravo znači da se prijaviteljima u velikom broju slučajeva ostavlja na slobodan izbor hoće li izravno, primjerice, iznijeti potencijalne nepravilnosti u medijima.

Opasno razotkrivanje

Takvo uređenje nelogičn je i opasno jer otvara put da, primjerice, nezadovoljni (bivši) radnici iznesu lažne nepravilnosti u medijima. Zakonske odredbe o obvezi prijavitelja da postupa u dobroj vjeri i zabrani zloporabe slaba su utjeha poslodavcima u odnosu na razmjere štete za njihov ugled i poslovne rezultate ako lažna informacija izađe u javnost. Naravno, na raspolaganju uvijek stoji mogućnost sudskog dokazivanja i potraživanja naknade štete protiv takvog zlonamjernog prijavitelja, ali s obzirom na brzinu i učinkovitost takvih sudskih postupaka ne možemo se oteti dojmu kako je takvo zakonsko rješenje manjkavo. Svakako bi bilo bolje da je javno razotkrivanje uređeno prema načelu 'posljednjeg utočišta', dakle da je moguće samo u slučajevima kad je nepravilnost (neuspješno) najprije prijavljena interno ili kad se sumnja da ju je izazvala izravno nadređena osoba (slična rješenja provedena su u, primjerice, Švedskoj, Francuskoj i Belgiji, a Malta uopće ne štiti prijavitelje koji nepravilnost prijave medijima, odnosno javnosti). Štoviše, hrvatsko rješenje izravno je u suprotnosti s dugogodišnjom ustaljenom praksom Europskog suda za ljudska prava koji zaštitu zviždačima koji su objavili nepravilnosti priznaje gotovo isključivo uz uvjet da, među ostalim, nije postojao drugi učinkovit i diskretniji način za ispravljanje navodnih nedjela koja se otkrivaju, odnosno da je informacija prije svega prenesena pretpostavljenima ili drugom nadležnom tijelu (to stajalište Sud je iznio i u poznatim predmetima Balenović i Marunić protiv Hrvatske, zato je predlagateljima Zakona, pa i samom zakonodavcu, morao biti poznat).

Testiranje u praksi

Kakvu to zaštitu Zakon pruža prijavitelju? Osim mogućnosti podnošenja prijave na gorenavedene načine prijavitelji imaju pravo na sudsku zaštitu, naknadu štete te zaštitu identiteta i povjerljivosti. Također, sud ili drugo tijelo koje vodi postupak poučiti će ih o njegovim pravima, a njegov identitet i podaci navedeni u prijavi moraju ostati zaštićeni. Znači li to da u svim sudskim postupcima koji se odnose na prijavu nepravilnosti javnost mora biti automatski isključena? Zakon o tome šuti, ali takav zaključak nameće se sâm od sebe iako bi to bilo u suprotnosti i sa Zakonom o parničnom postupku (koji isključenje javnosti dopušta samo u iznimnim slučajevima) te, na kraju krajeva, vjerojatno i samom Ustavu. Zakon, nadalje, propisuje posebne tužbe za zaštitu prijavitelja nepravilnosti, mogućnost određenja privremenih mjera te na samog poslodavca prebacuje teret dokazivanja da prijavitelj nije stavljen u nepovoljniji položaj i da mu nije povrijeđeno neko od njegovih prava.
Zaključno, iako Zakon na snagu stupa 1. srpnja 2019., poslodavcima je ostavljen prijelazni rok od šest mjeseci za donošenje propisa koji će uređivati postupak unutarnjeg prijavljivanja, a u roku od devet mjeseci moraju imenovati povjerljivu osobu i njezina zamjenika. Kako će se sustav unutarnjeg prijavljivanja u međuvremenu provoditi u praksi, ostaje nejasno. Svi će, valjda, koristiti svoju zakonsku mogućnost vanjskog prijavljivanja i javnog razotkrivanja.
Da ne bismo bili baš posve negativni, svakako pozdravljamo to što je takav zakon donesen i što se probudila svijest o važnosti i nužnosti zaštite osoba koje upozoravaju na potencijalnu korupciju i ostale boljke karakteristične za javni sektor. Ipak, voljeli bismo da je ta zaštita postignuta malo kvalitetnijim i jasnijim zakonodavnim rješenjem. Ovako, ostaje nam čekati da praksa razriješi barem neke nejasnoće.